WSA. COVID-19: Zakaz prowadzenia działalności narusza Konstytucję RP

Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

23 kwietnia 2020 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęła notatka urzędowa, z Komisariatu Policji z której wynikało, że 22 kwietnia 2020 r. przedsiębiorca w prowadzonym przez niego zakładzie fryzjerskim strzygł klienta. Autor notatki podkreślił, że w chwili podjęcia interwencji przez policję fryzjer, jak i jego klient, nie stosowali się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Po zakończonej interwencji przedsiębiorca zaprzestał działalności i zamknął zakład.

Zdaniem policji zachowanie przedsiębiorcy naruszało przepisy prawa dotyczące "przemieszczania się osób" oraz "innego zachowania", czyli "zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi oraz obowiązku zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego ust i nosa w obiektach handlowych i usługowych". Fryzjer ukarany został już wcześniej mandatem karnym w wysokości 500 zł za podobne zachowanie 8 kwietnia 2020 r.

PPIS wszczął postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia polegającego na całkowitym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z fryzjerstwem, określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 697 ze zm.). Jako podstawę prawną wszczęcia postępowania powołano też art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1239 ze zm.).

Zdaniem PPIS przedsiębiorca swoim zachowaniem naruszył ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia osób trzecich.

Przedsiębiorca odwołał się. W uzasadnieniu podkreślił, że 22 kwietnia 2020 r. przyszedł do swojego zakładu celem przygotowania dokumentacji do ZUS i przekazania ich wnuczce. W tym czasie odwiedził go znajomy, któremu podczas pogawędki podciął włosy i na tej czynności zastali go funkcjonariusze policji. Od tego czasu nie przebywa w zakładzie fryzjerskim. Dalej podkreślił, że nie miał możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego. Organ powiadomił go o postępowaniu doręczając jednocześnie decyzję. Zaznaczył przy tym, że czynność strzyżenia wykonywał nieodpłatnie w ramach tzw. “usługi koleżeńskiej". W jego ocenie, zdarzenie miało znikomą szkodliwość, a wymierzona kara nie jest proporcjonalna do przewinienia.

Ostatecznie sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który uznał skargę przedsiębiorcy za zasadną.

WSA przypomniał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Stan klęski żywiołowej

Jak zaznaczył sąd, Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

WSA wskazał, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Zgodnie z art. 20 ustawy o stanie klęski żywiołowej zawartym w Rozdziale 3 "Zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela" ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 25.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej ograniczenia, o których mowa w art. 20, mogą polegać na:

1) zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców;

2) nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;

3) nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia;

4) całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4a) zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju;

4b) nakazie stosowania cen ustalonych na towary lub usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania konsumentów;

5) obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;

6) obowiązku poddania się kwarantannie;

7) obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin;

8) obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska;

9) obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;

10) obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń;

11) dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;

12) nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;

13) nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

14) zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;

15) nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się;

16) wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych;

17) zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach;

18) ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika;

19) wykonywaniu świadczeń osobistych i rzeczowych określonych w art. 22.

Ograniczyć może tylko ustawa

WSA zauważył, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. WSA podkreślił, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Zdaniem sądu, byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.

Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chor&...