NSA: Sporne kwestie dot. przedawnienia opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie

Zgodnie z art. 70 § 1 i § 4 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Omówiony w uzasadnieniu spór dotyczy m.in. kwestii, czy przepis ten można stosować do opłaty dodatkowej za parkowanie.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawny.PMS W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 762/18 w sprawie ze skargi P M S W na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...); 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz P MSW 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 762/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) marca 2018r. w przedmiocie umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia u.d.p. lutego 2018r. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec M. S. prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego (...) obejmującego opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie z art. 40d ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 2222 ze zm.), zwanej u.d.p., dochodzona należność uległa przedawnieniu.

Utrzymując w mocy to postanowienie - zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie wyjaśnił, że na zobowiązanej ciążył obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej wprost z art. 13f u.d.p. Obowiązek uiszczenia tej opłat zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. Stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należność objęta tytułem wykonawczym z dnia 1 października 2013r., z tytułu opłaty dodatkowej za 2011r., przedawniła się z dniem 31 grudnia 2016r. Zdaniem Dyrektora nie ma podstaw do zastosowania art. 70 o.p. jedynie na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2077), zwanej u.f.p., ponieważ ustawa o drogach publicznych, jako lex specjalis wobec ustawy o finansach publicznych i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 800 ze zm.), zwanej o.p., reguluje bezpośrednio kwestię przedawnienia tej należności. Wobec tego Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm.), zwanej u.p.e.a.

Oddalając skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na to postanowienie - Sąd I instancji przytoczył art. 13f ust. 1 i art. 40d ust. 3 u.d.p., a następnie wskazał, że ostatni z nich obowiązuje począwszy od dnia 4 października 2005r. na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486).

W art. 40d ust. 3 u.d.p. ustawodawca uregulował m.in. kwestie przedawnienia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. W art. 67 ust. 1 u.d.p. postanowiono, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. Dokonując zestawienia art. 40d ust. 3 u.d.p. z art. 67 u.f.p. Sąd zauważył, że pierwszy ze wskazanych przepisów jest przepisem szczególnym w stosunku do postanowień u.f.p. Reguluje on bowiem jedynie przedawnienie wskazanych w nim opłat pobieranych na podstawie u.d.p. Tymczasem art. 67 ust. 1 u.f.p. dotyczy wszystkich należności wskazanych w art. 60, tj. wszystkich niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Ponadto art. 67 u.f.p. (odsyłający do odpowiedniego stosowania m.in. przepisów działu III o.p.) jest przepisem późniejszym względem art. 40d ust. 3 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, kierując się regułą wykładni lex posterior generali non derogat legi priori speciali (ustawa późniejsza ogólna nie uchyla ustawy wcześniejszej szczególnej) Sąd przyjął, że art. 40d ust. 3 u.d.p. znajduje pierwszeństwo w zastosowaniu przed postanowieniami art. 67 u.f.p. oraz stosowanymi na jego mocy odpowiednio postanowieniami działu III o.p. Sąd podzielił zatem pogląd, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f u.d.p. Znajdująca pierwszeństwo na gruncie prawa podatkowego wykładnia językowa art. 40d ust. 3 u.d.p. nie daje podstaw do posiłkowego stosowania postanowień o.p. regulujących zagadnienia związane z przerwaniem bądź zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Wykładnia językowa art. 40d ust. 3 u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w tym przepisie biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie o.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Okoliczność, że przepis ten nie określa czy i kiedy przewidziany na jego mocy termin przedawnienia może zostać przerwany nie świadczy o braku całościowego uregulowania kwestii związanych z przedawnieniem, lecz jedynie o tym, że od przewidzianego w tym przepisie terminu przedawnienia nie przewidziano żadnych wyjątków. Sąd nie znalazł uzasadniona do przyjęcia założenia, że racjonalny ustawodawca zamierzał celowo, poprzez u.f.p., pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005r.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma możliwości zastosowania do tej opłaty regulacji w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia, określonej w art. 70 § 4 o.p. Stwierdzenie zaś przedawnienia należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

1. "art. 43d ust. 3" u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia przez Sąd, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim terminu przedawnia się obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., bez względu na to czy w tracie biegu tego terminu, w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania tej należności, zastosowane zostały skutecznie wobec zobowiązanego środki egzekucyjne, czy też nie;
2. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., oraz w zw. "art. 74 § 4" o.p., poprzez niezastosowanie tych przepisów w wyniku przyjęcia przez Sąd, że w rozstrzyganej sprawie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy działu III o.p.;

II. w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), zwanej k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że w przedmiotowej sprawie ziściła się podstawa do jej uwzględnienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszeń prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu wyegzekwowania opłaty dodatkowej nie podlegało umorzeniu dlatego, że nie doszło do przedawnienia tej opłaty.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie Prezydent wniósł o rozpoznanie jego skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji - zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Prezydenta kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prezydent oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy w sprawie z tej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie powoływał konsekwentnie art. 40c ust. 3 u.d.p. i art. 70 § 4 o.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zasługuje na uwzględnienie, zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego są bowiem zasadne.