Kary za brak OC – Prawie 45% umorzonych postępowań. Ważna jest współpraca na etapie przedegzekucyjnym

Właściciele samochodów skarżą się RPO na problemy związane z opłatami karnymi za brak obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej - chodzi głównie o odmowy ich umorzenia lub udzielenia ulgi w ich spłacie.

Dodatkowo, znaczna wysokość tych kar powoduje, że obywatele postrzegają opłaty karne jako nadmiarowe i niesprawiedliwe. Wskazują, że opłata przewyższa ich dochody, a czasami też i wartość pojazdu.

A decyzji w tych sprawach jak twierdzą nie można zaskarżyć, choć z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika, że powinny istnieć odpowiednie środki prawne dla jednostek niezgadzających się z nimi.

Rzecznik Praw Obywatelskich prosił w swoim wystąpieniu Ministra Finansów o stanowisko co do tych problemów oraz o rozważenie zainicjowania zmian legislacyjnych w celu ich wyeliminowania.

 - Mam pełną świadomość potrzeby istnienia zarówno ubezpieczeń obowiązkowych, jak też systemu upominania i represji względem osób, które tego obowiązku nie wypełniły. Opisane wyżej problemy, wpływające na jedne z podstawowych praw i wolności jednostki, nie mogą jednak pozostać niezauważone – stwierdził Rzecznik.

Wpłynęła już odpowiedź Juranda Dropa, podsekretarza stanu w MF, wyjaśniająca wiele wątpliwości - publikujemy ją w całości (wytłuszczenia nasze).

W odpowiedzi na Pana wystąpienie dotyczące postępowań w sprawach umorzeń lub udzielenia ulg w spłacie opłat za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów, uprzejmie proszę o przyjęcie następujących informacji.

I.  W pierwszej kolejności należy wskazać na normy systemowe, które wynikają ze szczególnego charakteru tego obowiązkowego ubezpieczenia.

Powszechny ustawowy obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych uwarunkowany jest szczególną społeczną funkcją tego ubezpieczenia, jaką jest ochrona osób trzecich przed skutkami częstych, niekorzystnych zdarzeń powstałych wskutek ruchu pojazdów. Nieprzerwany charakter odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń i zarazem ochrony ubezpieczeniowej, daje poszkodowanym w wypadku gwarancję otrzymania należnego odszkodowania. Z drugiej strony, umowa tego ubezpieczenia chroni ewentualnego sprawcę wypadku komunikacyjnego przed nadmiernymi obciążeniami finansowymi z tytułu jego odpowiedzialności cywilnej oraz zabezpiecza jego majątek przed nadmiernym uszczupleniem z tytułu tej odpowiedzialności.

Mając na uwadze powyższe oraz cel jakiemu ma służyć to ubezpieczenie, na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, obowiązek ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych ciąży na wszystkich posiadaczach zarejestrowanych pojazdów mechanicznych, z zastrzeżeniem, że w niektórych sytuacjach istnieje możliwość zawarcia umowy ubezpieczenia krótkoterminowego.

Cel ten przesądza także o tym, że w przepisach nie przewidziano możliwości odstąpienia od tego obowiązku czy zwolnienia z niego w sytuacji, gdy jego posiadacz, w jakimś okresie, nie może korzystać z pojazdu, czy też nie dopełnił obowiązku ubezpieczenia w wyniku określonego zdarzenia.

II. Niezbędną częścią norm systemowych w tym obszarze pozostają regulacje skierowane do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (UFG; Fundusz) dotyczące m.in. kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz opłat za jego niespełnienie. W zakresie tym UFG zapewnia szczelność systemu ubezpieczeń poprzez uprawnienie do prowadzenia kontroli spełnienia obowiązku ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych i obowiązku ubezpieczenia OC rolników (art. 84 ust. 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych1) oraz egzekwowania opłaty z tytułu niespełnienia tego obowiązku (art. 90 ust. 1,3 i 4, art. 91 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). Przed wejściem w życie tej ustawy UFG realizowało zadania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej.

W tym miejscu warto podkreślić, że pomimo, iż opłata ma charakter sankcjonująco-dyscyplinujący i prewencyjny, to nie można uznać, że jest to opłata karna, jak również, że jest to inny rodzaj kary. Kara, a w konsekwencji opłata karna, jest bowiem sankcją za niepodporządkowanie się normom prawnym, przy czym kara może zostać nałożona wyłącznie przez podmiot do tego uprawniony, będący organem administracji lub sądem. Pomimo możliwości wskazania w ustawach innych podmiotów uprawnionych do nakładania kar (opłat karnych), Fundusz nie jest takim podmiotem. Z tego względu, w przypadku Funduszu można odnosić się wyłącznie do dochodzonych przez niego opłat za niespełnienie obowiązku ubezpieczenia, wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy. Traktuje o tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99), gdzie wskazano, że (..) adresatem normy art. 90e ust. 1 w związku z art. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej są zarówno osoby fizyczne jak i prawne, podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana, jeżeli osoba fizyczna swoim czynem wypełni znamiona przestępstwa, wykroczenia czy przestępstwa karno-skarbowego. Sankcje stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany.

W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że wniesienie opłaty nie zwalnia z obowiązku zawarcia umowy. Nie należy jej jednak utożsamiać z instytucją prawa karnego. Trzeba mieć na względzie, że kary pieniężne przewidziane są także prawem cywilnym (właśnie kary umowne) i administracyjnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K. 17/97, OTKZU Nr3/1998, poz. 30, s. 171). Konstrukcja opłaty przewidzianej w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazuje na jej podobieństwo do kar pieniężnych przewidzianych w prawie administracyjnym. Umowny charakter ubezpieczeń obowiązkowych nie motywuje dostatecznie podmiotów zobowiązanych do zawierania umów, dlatego też sankcja w postaci opłaty ma na celu nakłonienie do zachowań zgodnych z obowiązującymi przepisami.

III. W tym miejscu należy odnieść się do podnoszonych przez Pana Rzecznika wątpliwości dotyczących zgodności przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno w wyroku z 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99), jak i wyroku z 23 kwietnia 2002 r. (K 2/01) kończących postępowania, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich o niezgodności przepisów dotyczących dochodzenia przez Fundusz opłat z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia oczywiście wymaga, że wówczas Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące zróżnicowania wysokości opłaty oraz trybu ich egzekucji przez Fundusz. Tym niemniej wydaje się, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego pozostaje aktualne i należy je rozpatrywać w kontekście całej procedury egzekucji opłaty, w tym również per analogiam należy uwzględniać je w kontekście rozpatrywania wniosków składanych przez zobowiązanych względem Funduszu.

Mając na uwadze procedurę dochodzenia należności z tytułu opłat należy także wskazać na art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym osoba, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, jest obowiązana wnieść opłatę.

Dyspozycja tego przepisu wskazuje zatem na jednoznaczny obowiązek uiszczenia opłaty, w razie niezrealizowania obowiązku ustawowego przez posiadacza pojazdu mechanicznego. Tym samym, nie powinno się wskazywać, że UFG orzeka o opłatach na podstawie tego przepisu. Uznanie, że UFG wydaje orzeczenia w sprawie opłat za niespełnienie obowiązku ubezpieczenia świadczyłoby o możliwości uznaniowego podejścia przez Fundusz do poszczególnych spraw. Takie podejście byłoby o tyle niesłuszne, że UFG nie dokonuje oceny ani interpretacji naruszenia, nie wydaje opinii ani decyzji w tym zakresie, a wyłącznie stwierdza istnienie takiego naruszenia lub nie. W tym zakresie również wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny wskazując, w ww. wyroku K 23/99, że w sposób precyzyjny określono zasady corocznego ustalania wysokości opłaty i wykluczono arbitralność UFG zarówno w wymierzaniu opłaty jak i ustalaniu w konkretnym przypadku jej wysokości oraz że źródłem obowiązku wniesienia opłaty, o której mowa jest przepis ustawy. Opłata nie byłaby pobierana, gdyby umowa ubezpieczenia obowiązkowego została zawarta.

IV. Odnosząc się do kwestii braku możliwości zaskarżenia decyzji Zarządu Funduszu w sprawie umorzenia opłaty lub udzielenia ulgi w jej spłacie, należy wskazać, że postępowania dotyczące umarzania roszczeń z tytułu opłat lub udzielania ulg w ich spłacie prowadzone są w oparciu o regulacje wynikające z ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, statutu UFG oraz regulaminu umarzania wierzytelności Funduszu z tytułu opłat, odstępowania od dochodzenia zwrotów wypłaconych świadczeń i poniesionych kosztów (roszczeń regresowych) oraz udzielania ulg...